À retenir
- Le rapport de la Chambre régionale des comptes, arrêté en 2021, porte sur les comptes et la gestion de la CABS depuis sa création en 2017.
- La Chambre relève l’absence de projet de territoire, des compétences et relations financières encore mal stabilisées, ainsi que des mutualisations limitées.
- À la fin de 2020, l’épargne nette est inférieure à 300 000 €, la dette atteint 68 millions d’euros et la capacité de désendettement 16,8 années.
- La Chambre demande une stratégie pluriannuelle pour vérifier la soutenabilité des projets et prioriser les investissements.
En mai 2021, cinq ans avant la crise budgétaire qui frappe aujourd’hui la Communauté d’agglomération de la Baie de Somme, la Chambre régionale des comptes publiait un rapport consacré aux exercices ouverts depuis 2017. Sa lecture attentive dessine moins le portrait d’une collectivité soudainement confrontée à la dette que celui d’une institution ayant accumulé projets, compétences et engagements sans s’être encore dotée des instruments permettant de les ordonner financièrement. Plusieurs passages prennent aujourd’hui un relief particulier.
Il faut relire le rapport de la Chambre régionale des comptes des Hauts-de-France en oubliant, autant que possible, ce que l’on sait de la situation actuelle. Le document est arrêté au printemps 2021. Le contrôle a commencé un an plus tôt, sous la présidence de Nicolas Dumont, puis s’est poursuivi après l’élection de Pascal Demarthe. Il porte sur la jeune Communauté d’agglomération de la Baie de Somme, créée le 1er janvier 2017 par la fusion de trois intercommunalités.
La Chambre ne décrit pas une institution inactive. C’est même l’inverse. La CABS intervient dans de très nombreux domaines, reprend des projets engagés avant sa naissance, étend certaines politiques à l’ensemble du nouveau territoire et assume de nouvelles compétences. Mais c’est précisément cette abondance qui finit par constituer le fil rouge du rapport : la collectivité agit beaucoup alors que les règles permettant de choisir, hiérarchiser et financer durablement ces interventions restent incomplètes.
La synthèse du rapport tient presque lieu de diagnostic général. La CABS dispose d’un « champ de compétences très étendu », mais n’a pas défini de projet de territoire susceptible de fixer des orientations stratégiques claires. Son périmètre d’intervention demeure imparfaitement délimité par rapport à celui des communes. Elle n’a pas davantage établi le pacte financier et fiscal qui devrait organiser durablement les relations entre l’agglomération et ses membres. Dans le même temps, les effectifs intercommunaux augmentent tandis que la mutualisation reste limitée. Rapport de la CRC, 2021
Ce constat administratif pourrait sembler éloigné de la question financière. Il en constitue pourtant le cœur.
Des projets hérités avant qu’une stratégie commune soit définie
À sa naissance, la nouvelle agglomération ne part évidemment pas d’une feuille blanche. Les trois anciennes communautés ont leurs compétences, leurs équipements, leurs engagements et leurs projets. Dès 2017, les élus adoptent à l’unanimité un protocole financier dont l’un des objectifs, selon l’ancien président cité par la Chambre, est de « garantir la réalisation des projets des trois ex-communautés de communes ». Rapport de la CRC, 2021
Cette volonté est politiquement compréhensible. Une fusion intercommunale ne peut effacer du jour au lendemain les engagements pris auparavant. Mais elle entraîne une difficulté : comment passer d’une addition de projets hérités à une stratégie commune ?
Trois ans après la création de l’agglomération, la Chambre constate que cette étape n’a toujours pas véritablement eu lieu. La CABS a développé des schémas culturels, éducatifs ou numériques, engagé des politiques d’habitat, de renouvellement urbain, de prévention des inondations et de préservation du littoral. Mais l’ensemble ne permet pas, selon elle, d’identifier clairement la stratégie retenue pour chacune des compétences ni leur ordre de priorité. Plus significatif encore, plusieurs programmes engagent simultanément l’agglomération sur plusieurs années « sans que leur soutenabilité financière et technique n’ait été appréciée ». Rapport de la CRC, 2021
La phrase mérite d’être pesée. Elle ne reproche pas à la collectivité d’avoir développé une politique de la ville, une politique de l’habitat ou une stratégie littorale. Elle lui reproche de ne pas avoir suffisamment relié la décision politique à la capacité future de la financer.
La Chambre recommande donc d’adopter « sans délai » un projet de territoire et un plan d’actions permettant de formaliser non seulement la stratégie de développement mais aussi la soutenabilité technique et financière des projets. Le président répond qu’il entend engager ce travail avec les communes, sans toutefois indiquer de calendrier précis. Rapport de la CRC, 2021
L’enjeu apparaît déjà : la CABS possède de nombreux projets avant de disposer pleinement de l’instrument destiné à dire lesquels doivent passer avant les autres.
Quand l’organisation du territoire devient une question d’argent
Le rapport montre également que les relations financières entre l’agglomération et ses communes n’ont pas été complètement stabilisées.
Le cas de la voirie est particulièrement éclairant. Les mécanismes de compensation prévus après le transfert de cette compétence sont régulièrement révisés. La Chambre considère cette méthode contraire aux règles de calcul prévues par la loi. Surtout, elle constate qu’entre 2017 et la période contrôlée, la fiscalité reversée par les communes n’a couvert que 55 % des dépenses d’entretien et d’investissement engagées par la CABS dans la voirie, alors que celle-ci représente près de la moitié de ses dépenses totales d’équipement. Rapport de la CRC, 2021
Il ne s’agit pas d’une dépense marginale.
D’après les chiffres reproduits dans le rapport, la CABS a perçu 7,4 millions d’euros des communes pour les investissements de voirie et en a engagé 13,4 millions. À cela s’ajoutent les dépenses d’entretien. Le président indique alors vouloir faire évoluer le système, tout en précisant que sa « remise à plat » ne pourra intervenir qu’« à moyen terme ».
L’expression est révélatrice d’une difficulté plus large : une partie des mécanismes financiers issus de la fusion doit encore être réorganisée alors que les dépenses, elles, sont déjà engagées.
La mutualisation des moyens devait théoriquement constituer l’un des avantages de la nouvelle échelle intercommunale. Là encore, la Chambre dresse un bilan mitigé. En 2019, l’EPCI assume plus de la moitié des charges de gestion du bloc communal. Les charges de fonctionnement des communes ont diminué de 1,8 million d’euros depuis la fusion, mais celles de l’agglomération ont augmenté de 4,3 millions. La conclusion de la juridiction financière est nette : « aucune économie d’échelle n’a été réalisée au sein du bloc communal ». Rapport de la CRC, 2021
Ce constat ne signifie pas que la fusion serait, par nature, responsable de toute hausse de dépense. Le transfert de compétences entraîne mécaniquement le déplacement d’agents et de charges. Mais il montre que l’un des bénéfices attendus de l’intégration intercommunale — faire ensemble certaines choses à moindre coût — n’est pas encore perceptible.
Pris séparément, aucun de ces éléments ne suffit à expliquer une crise financière. Pris ensemble, ils dessinent déjà un système complexe : des compétences nombreuses, des périmètres encore discutés, des dépenses transférées qui ne correspondent pas toujours exactement aux ressources transférées, des mutualisations inachevées et une stratégie générale qui reste à formaliser.
Trente millions d’euros d’équipements, financés à 23 % par l’autofinancement
À cette fragilité institutionnelle s’ajoute alors un effort d’investissement considérable.
Depuis sa création en 2017, la CABS a réalisé 30 millions d’euros de dépenses d’équipement. La Chambre précise que seulement 23 % de ces dépenses ont été financées par autofinancement. Pour couvrir le reste, l’agglomération a mobilisé ses réserves, souscrit de nouveaux emprunts et eu recours à des lignes de trésorerie. À la fin de 2020, sa capacité de désendettement approche dix-sept ans et ses réserves sont épuisées. Rapport de la CRC, 2021
Cette donnée change la lecture du rapport.
La question n’est plus seulement celle d’un jeune établissement qui cherche encore son organisation. Le défaut de priorisation commence à rencontrer une contrainte financière très concrète.
Dès 2019, la capacité de désendettement du budget principal atteint 12,5 ans, au-delà du plafond national de référence de douze années mentionné par la Chambre. Le fonds de roulement devient négatif et les lignes de trésorerie sont utilisées de façon de plus en plus régulière pour couvrir les besoins liés à l’investissement, alors que leur vocation normale est de répondre à des décalages temporaires de trésorerie.
L’année 2020 aggrave fortement ces tensions. Contrairement à ce que l’on pourrait penser, la Chambre estime que la crise sanitaire n’explique qu’une petite partie de la dégradation de l’autofinancement observée cette année-là. La CAF nette tombe à moins de 300 000 euros. La CABS maintient néanmoins environ 12 millions d’euros d’investissement et souscrit 5,6 millions d’euros d’emprunts supplémentaires. L’encours atteint alors 68 millions et la capacité de désendettement 16,8 ans. La Chambre qualifie les équilibres financiers de « particulièrement dégradés ». Rapport de la CRC, 2021
C’est à cet endroit du rapport que la lecture devient aujourd’hui particulièrement troublante.
Juste après avoir posé ce diagnostic, les magistrats constatent que la communauté d’agglomération ne dispose pas d’outil de pilotage financier ni de plan pluriannuel d’investissement et que son rapport d’orientations budgétaires pour 2020 ne comporte aucune projection financière au-delà de l’année en cours. Rapport de la CRC, 2021
Or les engagements, eux, dépassent largement l’année en cours : politique de la ville jusqu’en 2025, stratégie littorale, Plan Somme, revitalisation d’Abbeville et de Longpré-les-Corps-Saints, budgets annexes et opérations d’aménagement.
Autrement dit, les engagements sont pluriannuels avant que le pilotage financier ne le soit véritablement.
Une projection qui disait déjà où conduisait la trajectoire
Pour apprécier les conséquences de cette situation, la Chambre réalise elle-même, avec les services de la CABS, une projection à l’horizon 2024.
Le résultat mérite aujourd’hui d’être relu avec attention.
La collectivité envisage alors plus de 42,6 millions d’euros d’investissements entre 2021 et 2024. Les recettes d’investissement anticipées s’élèvent à 12,1 millions. Le besoin de financement correspondant, 28,6 millions d’euros, serait entièrement couvert par l’emprunt.
Dans cette hypothèse, le fonds de roulement ne se reconstituerait pas. La capacité d’autofinancement nette deviendrait négative en 2024 et la capacité de désendettement resterait à environ 15,6 ans. Pour la Chambre, cette trajectoire ferait apparaître de « très fortes tensions de trésorerie » et traduirait un programme d’investissement « trop ambitieux au regard de ses capacités financières ». Elle en tire une conclusion simple : le programme d’équipement doit être revu. Rapport de la CRC, 2021
Le document ne se borne donc pas à constater un problème.
Il décrit le mécanisme susceptible de l’aggraver.
Continuer le programme envisagé, le financer principalement par la dette et ne pas restaurer l’épargne conduit, selon la projection établie dès 2021, à maintenir une situation financière fortement contrainte.
C’est la raison pour laquelle la seconde recommandation de performance dépasse largement le vocabulaire administratif : la Chambre demande une « stratégie d’intervention » et des outils prospectifs permettant de garantir la soutenabilité financière de chaque compétence intercommunale, en fonctionnement comme en investissement. Elle estime qu’une prospective pluriannuelle est devenue indispensable pour prioriser les investissements. Rapport de la CRC, 2021
Une information des élus elle aussi incomplète
Un dernier élément rend le rapport particulièrement intéressant pour apprécier la chaîne des responsabilités.
La Chambre ne considère pas que l’ensemble des conseillers communautaires disposaient nécessairement de toute l’information permettant de mesurer correctement la trajectoire.
Dans l’examen du compte administratif 2019, elle constate que certains états font défaut et écrit que les élus ne sont pas en mesure d’apprécier correctement l’évolution des emplois et des effectifs. Elle relève surtout que la CABS ne présente pas de manière complète les données synthétiques relatives à sa situation financière. Elle recommande également une meilleure information du public sur les principaux enjeux budgétaires. Le président s’engage alors à compléter les documents soumis à l’assemblée à partir du budget primitif 2022. Rapport de la CRC, 2021
Cette observation interdit une lecture trop commode de l’histoire.
On ne peut pas mettre sur le même plan l’administration financière, l’exécutif communautaire et chaque conseiller appelé à voter. Disposer matériellement des données, être destinataire d’un diagnostic complet et voter sur la base de documents insuffisamment prospectifs sont trois situations différentes.
Mais elle pose une question institutionnelle redoutable : comment une assemblée peut-elle pleinement arbitrer entre des investissements concurrents si elle ne dispose pas d’une vision consolidée de leurs effets futurs ?
C’est précisément l’une des fonctions d’un plan pluriannuel d’investissement : mettre les décisions présentes en regard de leurs conséquences sur plusieurs exercices.
Ce que le rapport de 2021 permet réellement de dire
Relu aujourd’hui, le document n’autorise pas à écrire que la Chambre régionale des comptes avait « prédit la crise de 2026 ». Elle n’en connaissait ni les circonstances, ni le montant, ni les décisions politiques qui seraient prises cinq ans plus tard.
Il permet en revanche d’établir quelque chose de plus précis.
En 2021, une institution de contrôle indépendante avait déjà identifié une combinaison de fragilités : une stratégie communautaire insuffisamment formalisée, des compétences dont les contours restaient parfois incertains, des relations financières avec les communes encore imparfaitement stabilisées, une mutualisation qui n’avait pas produit d’économie d’échelle, une information budgétaire à compléter, un endettement élevé, des réserves épuisées et surtout l’absence d’un véritable outil permettant de confronter les projets futurs aux capacités financières de l’agglomération.
Les deux recommandations de performance résument cette philosophie. La première demande de définir une stratégie territoriale et d’en apprécier la soutenabilité financière. La seconde demande de construire les outils prospectifs permettant d’assurer cette soutenabilité dans chacune des compétences. Au moment où le rapport est arrêté, les deux figurent encore parmi les recommandations non mises en œuvre. Rapport de la CRC, 2021
La question qui se pose dès lors n’est pas de savoir si la CABS aurait dû cesser d’investir. Une collectivité qui n’investit plus renonce également à préparer son territoire. Elle est de savoir comment elle a arbitré, après 2021, entre ce qui était indispensable, ce qui pouvait être différé et ce qui n’était plus financièrement soutenable.
C’est probablement là que l’enquête doit désormais se poursuivre.
Car la « légèreté » éventuelle ne résiderait pas dans l’existence de tel équipement ou de telle politique publique pris isolément. Elle serait plutôt dans le décalage entre l’ampleur croissante des engagements et le temps mis à construire les instruments permettant de les hiérarchiser.
En 2021, la Chambre régionale des comptes avait déjà posé cette question.
Elle avait même fait le calcul de ce qui pouvait arriver si l’on continuait sans modifier suffisamment la trajectoire.