CABS : une crise financière annoncée

Au printemps 2026, la situation financière de la Communauté d’agglomération de la Baie de Somme est présentée comme une urgence. Le nouvel exécutif évoque plusieurs millions d’euros à trouver pour rétablir l’équilibre, annonce des économies, recourt à l’emprunt et fait voter une augmentation très importante de la fiscalité intercommunale. Le débat public se concentre alors naturellement sur l’ampleur de cette hausse, sur sa répartition entre contribuables et sur la responsabilité des équipes qui se sont succédé à la tête de l’agglomération.

À lire les documents financiers des années précédentes, pourtant, l’histoire commence bien avant 2026. Elle ne ressemble pas à celle d’une collectivité soudainement frappée par un accident imprévisible. Dès la fin des années 2010, plusieurs indicateurs montrent une réduction progressive des marges de manœuvre. Surtout, en 2021, la Chambre régionale des comptes des Hauts-de-France formule un diagnostic particulièrement clair sur la situation de la CABS et sur les instruments de gestion qui lui font défaut.

La capacité de désendettement du budget principal atteint ainsi 12,5 années en 2019. Ce ratio mesure, de manière théorique, le nombre d’années nécessaires pour rembourser la dette si l’intégralité de l’épargne brute y était consacrée. Pour les établissements publics de coopération intercommunale, douze années constituent alors un niveau de référence au-delà duquel la situation appelle une vigilance particulière. Le franchissement de ce seuil ne signifie évidemment pas qu’une collectivité est en faillite. Il constitue en revanche un signal que l’endettement et la capacité d’autofinancement commencent à entretenir une relation préoccupante.

L’exercice suivant accentue brutalement cette tension. À la fin de 2020, la capacité de désendettement atteint 16,8 années. L’encours de dette du budget principal approche 68 millions d’euros, tandis que la capacité d’autofinancement nette se réduit à moins de 300 000 euros et que le fonds de roulement devient négatif. La Chambre régionale des comptes parle alors d’équilibres financiers « particulièrement dégradés ». La crise sanitaire a évidemment pesé sur cet exercice, mais le rapport ne limite pas son analyse à cet événement exceptionnel. Il insiste sur des fragilités plus structurelles.

C’est là que le contrôle effectué en 2020 et 2021 prend toute son importance. La Chambre ne se contente pas de constater un niveau élevé de dette. Elle relève également l’absence d’une véritable prospective financière pluriannuelle et d’un plan permettant de hiérarchiser les investissements en fonction des capacités réelles de financement de l’agglomération. Le rapport d’orientations budgétaires ne permet pas, selon elle, de mesurer suffisamment l’évolution future de l’autofinancement, de la dette et du financement des programmes engagés.

La conclusion formulée à l’époque est difficilement ambiguë. La situation financière est qualifiée de « très tendue », les réserves disponibles sont considérées comme insuffisantes pour financer les futurs investissements et la Chambre avertit que le recours à de nouveaux emprunts pourrait mettre en danger les équilibres financiers de l’établissement. Elle recommande donc la mise en place d’une véritable prospective pluriannuelle permettant de hiérarchiser les projets.

Le contrôle n’est pas conduit à l’insu des dirigeants de la CABS. Nicolas Dumont, président jusqu’en juillet 2020, est informé de l’ouverture de la procédure avant la fin de son mandat. Pascal Demarthe, qui lui succède, l’est également. Tous deux participent aux entretiens organisés par la Chambre à la fin de l’année 2020. Le rapport définitif est ensuite présenté à l’assemblée communautaire en 2021. À partir de ce moment, l’existence d’une difficulté financière importante et la nécessité d’améliorer le pilotage ne relèvent plus d’une analyse que l’on pourrait reconstruire aujourd’hui avec le recul : elles ont fait l’objet d’un constat institutionnel officiel.

Il faut cependant se garder d’une lecture trop simple de la période qui suit. Les indicateurs s’améliorent nettement en 2021 puis en 2022. La capacité de désendettement redescend à environ 9,1 années, puis 10,4 années. La capacité d’autofinancement nette retrouve également un niveau plus confortable. Cette embellie a pu donner le sentiment que le pic de 2020 était en partie conjoncturel et que la situation se normalisait.

C’est précisément ce qui rend la période intéressante. La question n’est pas de savoir si la CABS a connu chaque année une dégradation continue entre 2020 et 2026 : les chiffres montrent que ce n’est pas le cas. Elle est de savoir si l’amélioration de 2021-2022 a été utilisée pour traiter les fragilités structurelles identifiées par la Chambre ou si elle a, au contraire, permis d’en différer le traitement.

Car en 2023, les indicateurs se retournent de nouveau. La capacité de désendettement remonte à environ 14 ans. L’encours du budget principal demeure proche de 69 millions d’euros et, surtout, la capacité d’autofinancement nette tombe à un peu plus de 60 000 euros. Pour une intercommunalité de cette taille, cette quasi-disparition de l’épargne nette signifie que le fonctionnement courant et le remboursement de la dette absorbent pratiquement toute la capacité financière disponible avant même de financer de nouveaux investissements.

Le second rapport de la Chambre régionale des comptes, publié en 2025, permet de mesurer ce qui a changé depuis le précédent contrôle, mais aussi ce qui n’a pas changé. Il relève que l’agglomération a adopté en février 2024 un règlement budgétaire et financier, notamment à l’occasion du passage à la nomenclature M57. Mais la Chambre considère toujours que le pilotage doit être renforcé. Elle observe également que les rapports d’orientations budgétaires ont été « très succincts jusqu’en 2022 » et qu’ils demeurent ensuite largement centrés sur l’analyse des exercices passés, alors que les prévisions concernant les recettes, les dépenses et les engagements futurs restent insuffisamment développées.

Ce constat est essentiel pour comprendre la responsabilité respective de l’exécutif et de l’assemblée communautaire. Disposer des chiffres dans les services financiers n’est pas la même chose que présenter aux élus une trajectoire claire de moyen terme. Un conseiller communautaire peut voter un budget équilibré juridiquement sans disposer pour autant d’une représentation complète de l’effet cumulé des investissements, de l’endettement, de l’évolution des charges et de la réduction progressive de l’autofinancement. La Chambre relève précisément cette faiblesse de l’information budgétaire.

Cela ne signifie pas que les élus étaient dépourvus de toute information. Depuis 2021, ils disposaient au minimum d’un rapport public particulièrement explicite sur les fragilités de l’agglomération. Mais la persistance, quatre ans plus tard, de critiques portant sur la prospective et sur la qualité de l’information financière pose nécessairement la question de la manière dont les recommandations du premier contrôle ont été traduites dans le fonctionnement quotidien de l’institution.

C’est ici que la notion d’une crise « évitable » doit être maniée avec précaution. Il serait impossible d’affirmer qu’une autre politique aurait supprimé toutes les difficultés rencontrées par la CABS. L’agglomération a subi, comme les autres collectivités, la crise sanitaire, l’inflation, la hausse du prix de l’énergie et l’augmentation de nombreuses charges. Elle porte également un héritage financier lié à la fusion des anciennes intercommunalités et doit financer des compétences et des équipements dont les besoins ne disparaissent pas parce que les comptes se tendent.

En revanche, les documents disponibles permettent de poser une question plus précise : fallait-il attendre 2026 pour adapter aussi fortement les dépenses, les investissements, l’organisation ou les ressources fiscales ? Une collectivité qui dispose plusieurs années auparavant d’un diagnostic officiel sur son endettement, son absence de réserves et ses insuffisances de prospective possède également du temps pour agir. Ce temps peut permettre de décaler certains projets, d’en réduire d’autres, de rechercher des mutualisations, de revoir les dépenses courantes ou, si cela devient nécessaire, d’ajuster progressivement les recettes.

Aucune de ces solutions n’est indolore et aucune ne garantit, prise isolément, le rétablissement financier. Mais leur intérêt est précisément de pouvoir être mises en œuvre sur plusieurs exercices. Lorsque les ajustements sont différés jusqu’au moment où l’équilibre budgétaire lui-même devient problématique, la gamme des choix possibles se réduit. Les économies doivent être réalisées plus rapidement et les augmentations de recettes deviennent plus importantes.

Sous cet angle, la question posée par la situation de 2026 n’est peut-être pas celle d’une faute spectaculaire. Elle est plus banale et, à certains égards, plus préoccupante : celle d’une accumulation de décisions raisonnables prises à court terme sans que leur addition soit suffisamment confrontée à une trajectoire financière de long terme.

C’est une forme particulière de légèreté. Non pas l’insouciance caricaturale que l’on pourrait attribuer rétrospectivement à quelques responsables, mais la tendance institutionnelle à considérer chaque exercice séparément, à différer les décisions difficiles lorsque les comptes s’améliorent temporairement et à laisser la prospective financière jouer un rôle secondaire tant que le budget annuel peut encore être équilibré.

La succession des deux rapports de la Chambre régionale des comptes donne à cette interrogation une consistance particulière. En 2021, elle demande à la CABS de mieux prévoir et de hiérarchiser ses investissements parce que la situation financière est déjà très tendue. En 2025, elle constate encore des insuffisances dans la prospective et dans l’information permettant aux élus d’apprécier la soutenabilité des projets. Entre les deux, les ratios se sont améliorés, puis détériorés de nouveau.

En 2026, lorsque l’agglomération doit prendre des mesures beaucoup plus brutales, le débat ne peut donc se limiter au seul montant du déficit trouvé à l’arrivée de la nouvelle majorité ni au seul choix de ceux qui décident finalement d’augmenter les impôts. Il doit porter sur toute la séquence précédente : sur les alertes reçues, sur les mesures prises après ces alertes, sur les investissements poursuivis, sur les nouveaux emprunts souscrits et sur la qualité de l’information donnée au conseil communautaire.

C’est cette chronologie qu’il reste maintenant à compléter document par document.

Elle permettra probablement de distinguer plusieurs périodes et plusieurs degrés de responsabilité plutôt que de désigner un responsable unique. Mais une chose apparaît déjà nettement : les difficultés financières de la CABS étaient identifiées plusieurs années avant l’urgence de 2026. Le débat porte désormais sur ce qui a été fait de cet avertissement.

Dans les finances publiques comme ailleurs, une crise ne commence pas toujours le jour où l’on ne peut plus l’ignorer. Elle commence parfois beaucoup plus tôt, lorsque les premiers avertissements sont encore assez faibles pour que l’on puisse choisir de les traiter — ou de vivre avec eux.